日本的大气污染控制经验2020年5月21日

  编者按:自去年以来,全国大范围出现的雾霾天气引起了包括电力行业在内的各界人士的高度关注。在我国迈向全面工业化的进程中,如何有效保护生态环境,做到清洁、高效、绿色发展,国内一些有识之士开始潜心研究已经完成工业化初级阶段国家的大气污染防控经验,以他山之石来为我所用。中国电力企业联合会秘书长王志轩就是其中之一。在偶然间看到由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书后,王志轩深受触动、启发,认为对于当前我国防治大气污染,具有重要的借鉴意义,并利用业余时间完成了对该书的中文翻译。鉴于该书的研究价值和现实意义,本网将刊登介绍由王志轩秘书长翻译的《日本的大气污染控制经验》一书,敬请关注。

  近来,我国不断出现的大范围雾霾天严重影响着人们的生活质量,已成为政治、经济、社会领域的重大事件,从百姓到国家最高领导人,从普通人到专业工作者,从民众到政府都在高度关注雾霾天的影响,一时间,舆情沸腾、民情激昂、专家献策、政府推进,一场人与雾霾的大战开始上演。然而,面对这场长期而艰巨的雾霾之战,仅仅靠决心、激情是不够的,必须以清醒的头脑,务实的作风,集全人类在发展过程中与污染作斗争的经验为我所用,才能战胜雾霾,恢复蓝天。

  日本,作为一个在第二次世界大战以后快速发展起来的工业化国家,在经济取得成功的过程中,也产生过不少的负面环境问题,也曾经发生过世界著名的污染事件,此后,较好、较快地解决了严重的污染环境问题,成为工业化国家在环境保护方面的典范之一。1997年3月,“日本公害健康补偿预防协会”出版发行了由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书,此书总结了从明治时代、第二次世界大战到第一次石油危机(1973年)期间、1974年以后的20年间以及1993年以后的各个阶段,日本进行大气污染控制的历史,从经济、政策、科技的角度,从政府、企业、民众等主体的努力方面进行了全面评价。

  要汲取一个国家治理污染的经验和教训为我所用,合理的做法是全面而系统地了解其国情、背景下的经验教训,并认真加以分析,结合我国国情加以应用。如果脱离了国情、不考虑时机,照搬经验或断章取义其中一角,轻者南桔北枳,重者邯郸学步。

  1998年,作为著者之一的东京电力公司小林料先生将日本原版的《日本的大气污染控制经验》一书赠予我,后经我与他的共同努力,版权方同意不收版权费,由我翻译成中文在中国出版。

  本书自2000年7月出版后已经13年了,这期间国际金融危机席卷全球,我国经济仍然保持了持续快速发展,经济总量跃世界第二位;但我国的环境保护在这场大考中并没有交出令人满意的答卷尽管我国从上世纪70年代开始就为污染控制进行了近半个世纪的斗争,也积累了丰富的经验,但环境污染问题越来越凸显,中国的雾霾天由渐变到突变,成为以北京雾霾天持续多发为标志的全国性污染问题;地面水、地下水的污染事件也不时由媒体报出。

  这不禁引发我们深入思考:我们的环境政策和措施为什么没有达到很好的效果?为什么我们未能采取更有效的措施避免严重污染?为什么我们没有发挥好发展中国家的后发优势?

  他山之石可以攻玉。回顾发达国家的治污经验,当我们热议英国是如何从伦敦烟雾事件中走出来、美国是如何解决洛杉矶光化学烟雾事件的时候,日本防治大气污染的经验教训更值得我们借鉴。今天,当我重读这本约10万字书时,又一次深刻体会到,书中所述的日本曾经出现的环境问题以及对问题的分析,可以不加改动地用到对当前我国的环境问题的评价上,所以,在一定程度上,这本书就像一面镜子,可以为我国的环境措施和政策制订起到借鉴作用。

  从本期开始,笔者将在原译本的基础上,对个别地方进行完善,并分期在《中国电力报》上介绍本书内容,以飨读者。

  “可持续发展”的概念,是由环境与发展世界委员会(勃兰特委员会)于1987年在《我们共同的未来(Our Common Future)》报告中提出的。此后,在全世界对全球环境问题日益关心的背景下,1992年,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议(全球首脑会议)上,“可持续发展”理念成为国际社会共同的政策理念。可持续发展,系指满足当前需要而又不削弱后代人满足其需求之能力的发展,而 “无污染的经济发展”只是为实现可持续发展的第一步,而决不是终极目标。

  在全球首脑会议上,制定了实现可持续发展的行动计划《21世纪议程》,世界各国据此开展了各种各样的工作。但是,发达国家存在着财政赤字、经济不景气、失业率增大以及在国际上的地域纠纷等问题,发展中国家优先的任务是工业化和追求改善物质生活水平,造成许多国家的环境保护滞后,因此,面对可持续发展问题上的工作,包括发达国家和发展中国家在内的的全世界范围并没有充分开展。

  正在快速实现工业化进程的国家,包括被看作是21世纪世界经济发展中心的亚洲一些国家,已经引起世界注目。这些国家都面临着从传统型的污染到全球环境等各种各样的环境问题,特别是这些国家的城市大气污染水平与日本最严重时期相当。如果各国能够把包括日本在内的发达国家在环境对策方面的成功经验和失败教训加以合理利用的话,应该能够避免发生像日本已经历的水俣病和四日市哮喘等那样悲惨的污染问题。另外,有效利用后发者的有利条件,这些国家应该能够用比先行者更少的对策成本和社会成本防止污染和由其带来的健康危害。

  本书总结了迄今为止21世纪的现状,重新回顾了日本的污染教训。我们希望,通过回顾我们自己的历史,使之能够对世界各国,尤其是亚洲和其他洲的迅速工业化的国家有所帮助。日本具有教训的污染涉及到大气污染、水质污染、土壤污染等多方面,本书以大气污染作为焦点分析对象,是因为经济发展是通过能源需求的增大等来实现的,而最直接的、显著的表观污染就是大气污染。

  从对日本污染教训进行宣传这点来看,本书可以说是在全球首脑会议召开前的1991年由全球环境和经济研究会发表的报告《日本的公害教训不考虑环境的经济带来的不经济后果》的续篇,或者可以说是其“大气污染版”。在前著中,表明了这样的观点:在污染发生前就采取预防措施,要比污染发生后再采取的对策更为经济;并强调了在开发的初期阶段采取污染预防对策的重要性。而本书不只从经济视角考察日本的大气污染教训,还对政策、科学技术以及日本政府、企业、国民等全体所做的努力、获得的成功和不足进行坦率的评论,从而尽可能地向包括发展中国家在内的世界各国提供借鉴。

  20世纪后半叶,是全世界工业飞速扩张的时代,包括日本在内的发达国家的发展尤其突出,同时,紧追其后的发展中国家也取得了丰硕成果。特别是亚洲各国,1980年以来,经济发展以每年约10%的速度高速增长。但是,也有一些国家未能乘上工业化的浪潮发展,仍陷于贫困、饥饿和战争的混乱之中。

  以工业为主导的经济发展,给各国国民生活水平带来提高的同时,也产生了一些负面问题:首先,工业生产规模的扩大,消耗了大量的资源、能源,并产生了环境污染;其次,随着大规模的工业开发,改变了自然环境,使生态系统被破坏的危险日益增高;再次,进一步扩大了城市地区(从工业发展中受惠较多)与农村地区(受惠较少)之间的收入差别;还有,由于大量人口迁入富裕的城市中心地带,汽车化急速发展,但改善环境所需的基础设施的建设滞后。

  21世纪的世界将充满全球环境问题。人类必须克服其自身造成的人口膨胀、粮食缺乏、资源与能源消耗等问题,应按照《里约宣言》中所重申的“各国负有共同但又有区别的责任”的原则,来解决人类共同的全球环境问题。

  在发展中国家,实施经济发展政策以满足实现富裕生活的国民愿望是一个紧迫的任务,但是,必须同步解决诸如污染控制、自然保护等区域性问题以及采取相应对策来处理全球环境等各种问题。能否达到这样的目的,成为“可持续发展”的核心课题。

  自从英国工业革命开始以来,欧美各国已有了二百多年的工业化历史。而日本的工业化历史,只有明治维新以来的100余年。可是,亚洲的经济发展异常迅速,其真正意义上的工业化历史甚至更短,仅为30~40年。这些国家试图在短期内逾越欧美各国在探索中所走过的漫长发展路程。这使得它们既有受益于先行者的经验而形成的“后发者的优势”条件,同时,也受到在“压缩型工业化”(即在短期间内急速地有时是不完全地实现工业化)的过程中出现的各种弊端考验。

  第二次世界大战后,从50年代中期到70年初,日本经济取得了年增长率达10%左右的高速发展,成功地一举扩大了落后于欧美各国的工业生产。但是,伴随着高速的工业化,也产生了不少负面问题,其中之一便是大气污染和其它形式的污染。因此,这段时期日本处理污染的实际经验以及克服它们的方法,不仅对正在实现工业化的大多数发展中国家和新兴工业国家有益,而且对那些从计划经济向市场经济转轨的国家也富有启发意义。

  日本污染问题的产生,与欧美各国相比,主要是把工业化的过程压缩在短期内实现的结果,环境恶化和损害的速度很快,不过,问题产生后采取应对措施的速度也很快。

  1977年,OECD的总结报告《日本的经验环境政策成功了吗?》曾简要总结出如下结论:“日本取得了许多防止污染战斗的胜利,但还没有取得提高环境质量战争的胜利。”从那以后,人们往往习惯于摘取这一结论的前半部分,评价日本是污染对策先进国。

  但是,日本究竟是何种意义上的污染对策先进国家呢?OECD的报告发表已经过去了20年,我们应从现在的角度充分认识这个问题。即我们应该围绕全球环境问题及国际环境形势,依据在1993年制定的日本《环境基本法》及在法律基础上展开的环境政策,依据全球首脑会议以及《21世纪议程》的基础上修订的环境政策,来进行充分认识。而且,实际上,在OECD的报告书中,谈到污染问题时也指出:“取得巨大成功的只是一些采取应急对策并加以实施的领域”、“在有些领域对策进展较快,而在另一些领域相对迟缓,形成这种反差状态,是日本政策的特色”,根本没有认为日本的污染防治对策是完全成功的。

  此后,1994年OECD的报告书《日本的环境政策成果与课题》(日本环境保护成果审查报告书)中,谈到日本大气环境保护对策时指出:“日本在过去二十年间,通过各级政府和工业界等方面的通力合作,在减少二氧化硫、氮氧化物及一氧化碳排放方面取得了显著的成果”;另一方面又认为“现在遗留的大气污染问题是二氧化氮、光化学氧化剂、悬浮颗粒物以及有害物质等”。同时要求制定满足环境质量标准的战略对策、探讨对有毒的大气污染物质的监测问题、考虑大气污染物质可能影响其他环境介质的预防对策、综合环境因素的运输政策等等。这个报告书与1977年的报告书类似,其前半部分,是对日本环境政策成功部分的评价,但后半部分中的叙述中仍然提出:即使在今天的日本,环境政策尚没有取得完全的成功。

  日本的大气污染对策体系究竟是什么样的呢?第二次世界大战以后,大致可划分为两个时期进行考察。

  前一时期,是指从1955年左右开始至1973年,发生在第一次石油危机时的经济高速发展期。从上世纪50年代后半期到60年代前半期,由于在沿海大规模建设联合企业,致使能源政策由煤炭向石油转移。这也造成大气污染类型由烟尘型为主转变为硫氧化物型为主。这一时期,作为紧急对应严重的大气污染及随之产生的对健康严重损害的措施,日本做了大量工作,国家实施了积极有效的对策。比如,政府制定规则,指导工业界引进低硫原油,规划和引进重油脱硫装置、引导民间革新和投资于排烟脱硫装置等的污染管理技术,使工业发展造成的大气污染在短期内得到较大改善。尽管当时缺乏关于污染问题的科学信息,这期间的努力是在反复试验不断探索中进行的,但所幸的是这些努力获得了成果。在经济上没有受到严重影响的情况下,成功地实施了对粉尘和硫氧化物为主要对象的工业污染对策。最终实现了OECD报告书所说的“在污染防治战争中取得胜利”。

  后一时期,是1974年以后,汽车排气叠加在众多工厂、作业场所的排放之上,以氮氧化物等为主的城市生活型大气污染成为大气污染控制对策的主要对象。这一时期仍沿袭了前期针对固定污染源采取的对策,通过制定每辆汽车的排气标准(单个排放源限制)、开发汽油车的排放气体控制对策技术等措施获得了成功。在这一时期,正好由于石油危机后的能源价格上扬,促进了节能对策,加快了工业结构从重工业为主向机械组装、信息等工业方向的转化,其结果是削减了工业部门的大气污染物排放。但是,在交通部门,与物流和土地利用有关的对策尚无进展,这一领域中污染状况的改善并不能令人满意。对城市交通需求的管理上,尽管欧美各国和部分新兴工业国家,均采用了交通限制、经济手段、土地利用规定等空间规划手段,但日本在大气污染对策中还没有采用这些手段。

  日本政府对工业界制定了严格而直接的排放标准,导致了工业界为满足这些标准而拼命开发技术,其结果是形成了有效地减少前期工业污染的成功对策体系。但是,这种在前期是成功的对策体系,在处理后期的城市生活型空气污染方面却收效不大。

  在前期阶段,建立了污染对策体系,包括:①依据“公害国会”修订的《公害对策基本法》,针对工业界制定污染物排放控制标准;②为恢复环境、补偿损害和控制污染的目的,对工业污染源收费,形成了具有日本特色的污染者负担原则;③设置环境厅作为一元化的行政部门,依据上述法律和原则赋予其环境方面的规划、立项、执行的责任和权力。

  但是,对于后期的城市生活型污染来说,污染源不仅仅是工厂、作业场所,此时污染源已扩展到与运输、产品配送以及人们日常使用的汽车等相关的场所。不像工业污染那样,受害者和加害者具有明确的对应关系,而新的城市生活型污染的界限很难划清,所有企业和个人都有责任,因而,如何针对这些问题采取对策,国家和民众很难达成一致意见。

  城市生活型污染与现代社会经济体系和生活方式密切相关,我们不能像过去对待工业污染时那样,简单地采取对付固定源和汽车生产厂家的对策来解决问题。我们需要新的污染对策体系,即①不仅仅对工厂、作业场所和汽车生产厂采取直接的限制,而且应当制定国家、地方政府一级的交通法规、城市规划等措施,并通过企业和国民自发的、积极努力等综合措施来解决污染问题;②增强污染者负担的观念,应该认识到普通国民也会在其日常生活中造成对环境的污染,从环境是公共财产这一观点看,应当运用收取环境使用费等经济手段;③需要有一个行政部门,授予其统一规划、立项、执行的责任和权力来实现上述任务。

  在日本,1993年《公害对策基本法》发展成为《环境基本法》,其环境政策的基本思路发生了重大转变。不仅是城市生活型的大气污染和水质污染问题,还有其它领域,如废弃物、化学物质引起的对环境损害的风险问题、自然及生态系统的保护问题、生物多样性和全球变暖等问题,都是《环境基本法》和基于该法的环境基本计划的基本目标。这部法律把环境作为一个整体来考虑,要求在“循环”、“共生”、“参与”及“国际合作”四项原则下,使社会经济活动最大程度地减少对环境造成的负荷。

  但是,目前具体的对策体系内容还是以《公害对策基本法》时期即与产业污染进行斗争为主战场时期形成的对策内容为主。为了有效地与日本所面临的国内环境问题和全球环境问题做斗争,我们必须促使人们转变环境观念,形成国民对环境的一致意见,调整并形成降低环境负荷的新的政策措施。

  曾面对并克服了工业污染的日本,获得了“污染对策先进国”的评价。如今,为克服所面临的环境问题,改革迄今为止的环境政策体系尤为必要。克服了工业污染的日本,在全球环境问题的时代是否也能够赢得“污染对策先进国”的评价,是否能够完成政策改革,使“环境立国”名副其实,有待证明。

  我们从发展中国家的大气污染现状中可知,在资源和能源消耗高的工业集中地区,空气污染给厂址周围带来严重的影响,这些地区的工业包括铁钢(主要是中小规模的电炉和平炉等,日本型的高炉较少)、电力(煤电)、水泥(排出大量的粉尘)等。在首都经济圈等大城市地区,经济发展带来了生活水平的提高,公共交通基础设施的发展还不够完备,刺激了小汽车交通量的急速增加, 使大城市区域的大气污染成为发展中国家共同面临的严重问题。

  从各种发生源排出的包含悬浮颗粒物质(SPM)的烟尘污、粉尘等,除发达国家的一部分大城市外,几乎世界上的所有大城市都相当严重。此外,由工业排放引起的二氧化硫(SO2)、汽车排放引起的铅(Pb)及一氧化炭(CO)污染,作为城市生活型空气污染指标的二氧化氮(NO2)、臭氧(O3)在一部分大城市也非常严重。

  二氧化硫和烟尘的数据比较容易获取,且通常的情况下它们是随着经济的高速发展而出现的,以此为例看看大气污染的状况。图1―1显示出世界一些大城市由二氧化硫引起的大气污染状况。可以看出,除日本之外,绝大部分亚洲各国城市,一年中有很多日子的二氧化硫浓度超过150g/m3。但也发现了像韩国等一些国家,由于采取了成功的对策已减少了污染。由首尔大气环境中的二氧化硫年平均浓度的年际变化可以看出,1980年的最高值为0.094ppm,超出了韩国0.05ppm的环境质量标准。但进入90年代后,随着低硫石油、LNG等的引进环境质量得到了大幅度的改善。这些对策与日本70年代的做法非常类似。

  在中国,由于对煤炭的依赖程度很高、钢铁和水泥的生产量也很大,降尘量也很大。1983年~1988年间,中国北部城市的测定结果是平均37.5吨/km2月,大大超过了上世纪60年代前半期日本北九州市的降尘量。在中国许多地区,降尘量最多的时候超过每月100吨/km3,相当于过去川崎市和宇部市的工厂区附近的降尘量。

  随着经济增长,能源需求在不断扩大。世界各国为应对全球气候变暖问题,正在谋求改变目前的主要依赖化石燃料的能源供应结构。今后,包括日本在内的各发达工业国家,要走能源需求量减少的经济发展道路,就必须认真地致力于化石燃料以外的能源开发。但是,如考虑到多数发展中国家的现状,即使最大限度地提高能源的利用效率,从全球的规模来看,当前要想避免化石燃料消费量随经济的发展不断增大是非常困难的。

  随着化石燃料使用量增大,同二氧化碳一样,硫氧化物、氮氧化物等大气污染物的排出量也将增大。例如,根据预测,亚洲地区2010年的二氧化硫排放量将增加到1995年的2倍(见图1―2)(图略-译者)

  在发展中国家,特别是亚洲各国,考虑到今后预计的经济增长、人口增加、城市化、汽车普及等因素,估计大气污染问题将变得更加严峻。即使特定场所的严重问题能得以解决,许多国家的污染物排放量预计在整体上还将进一步增大。

  作为严重污染而被国际社会所普遍知晓的水俣病问题,自1955年被认定以来,终于在近40年后的1995年10月得到了政治性的解决。日本已经虚心地取了水俣病悲剧的教训,官方和民间各阶层在对策和体制上,正积极准备为世界各国有效吸取日本的教训和传播技术做出贡献。具体地说,如在国立水俣病综合研究中心设立了国际事务与环境部,并与巴西、印度尼西亚、中国等担心汞污染的国家开始了国际合作;此外, 1996年9月举办了“水俣东京展”,特别是1996年11月,日本政府和民间组织在印度尼西亚共同举办了传播水俣病教训的讨论会。

  与水俣病成为工业污染的标志一样,日本对四日市哮喘病这一类大气污染问题的经验教训也应该告诉世界。日本过去的污染经历,对目前正面临空气污染威胁的国家具有参考价值。

  首先,要注意到发展中国家的现状与日本过去的情况不同。日本在过去的经济发展过程中面对污染问题逐一解决,当发展基本稳定以后,又遇到城市生活型污染问题,再后就是全球环境问题,可以说日本是依次面对这些问题的。而大多数发展中国家却同时遇到了工业污染、城市生活型环境问题以及全球环境问题,所以在较短的时间内,必须同时实施经济发展措施和制定各种环境问题的对策。勿须讳言,每个国家都有其各自的经济、社会、文化背景,在实施环境对策所需的资金、技术基础等方面,日本依靠自身的力量尚且勉强应付,更何况大多数发展中国家还不具备这一能力。

  其次,有关日本与发展中国家实施的环境合作。1992年在巴西召开的全球首脑会议,对全球环境问题高度重视,在与发展中国家进行环境合作这一重大课题上,期待日本作为发达国家发挥更大的作用。为此,在全球首脑会议上日本表示从“1992年度起的5年间,将援助额由9千亿日元扩大到1万亿日元,尽可能地大幅度扩充及强化环境领域的双边及多边政府开发援助”。到1995年,只用了4年就实现了这一目标。可是,这些以日本的污染防治经验为依据进行的日本政府开发援助是否合适呢?以在日本已获成功的工业污染对策为例,日本向发展中国家转移烟气脱硫这类污染控制技术,然而,有案例表明,接受这种技术的地区缺乏必要的基础。可见,即使是在日本获得成功的方法,将其原封不动进行转移,也未必是一件好事。

  大气污染问题不仅限于粉尘、硫氧化物及氮氧化物,还有悬浮颗粒物和各种各样的有害化学物质、大范围的酸雨以及与大气污染有关的过敏物质问题。

  书中集中于这三个领域,坦率地评论日本大气污染对策的成功和失败,并向世界各国,特别是正在工业化的国家宣传。

  再有,大气污染对策与能源问题紧密相关。日本在稳定甚至减少能源消耗水平以及二氧化碳排放方面所做的努力遇到了极大的困难,实际上能源消耗量和二氧化碳排放量还在逐年增大。但即便如此,日本的人均能源消耗量与其他发达国家相比还是相对较少。这与工业部门努力节能、公共运输机械的改造效果是分不开的。在这些领域,日本努力发挥了大气污染对策和全球气候变暧防止对策这两个方面的效果,这对各国也是很有意义的。

  第二次世界大战结束后的10年间,日本进入了世界上空前经济高速增长期。这一时期,随着化石燃料,特别是石油的大量利用,日本开始出现了大气污染问题,并且曾一度甚至达到了“危机”状态。日本大气污染对策体系的雏形就是在这一应对危机时期中形成。

  人们普遍认为,从上世纪60年代到70年代发生在日本的严重大气污染,在较短时间内就得到了明显的改善,尤其是由硫氧化物及粉尘引起的大气污染明显地减少。然而,由氮氧化物、光化学氧化剂等引起的大气污染的改善,仍需要进一步努力。此外,最近正在努力预防由各种有害化学物质引起的大气污染加重的趋势。

  本章以硫氧化物问题为中心总结日本大气污染对策体系特别是工业污染对策体系形成的历史过程。

  大气污染的发生,与自十八世纪的欧洲工业革命以来,支撑人类社会现代化进程两个多世纪的化石燃料的大量使用和由此而形成的大量生产、大量消费的发展密不可分,同时也与第二次世界大战以后全世界汽车普及密切相关。

  大气污染是所有发达国家在推进工业化、城市化的过程中所面临并迫使他们努力解决的问题,从而形成了各自的大气污染预防框架和对策体系。尽管各国的大气污染对策体系有很多共同点,但因国情不同也有很多不同之处。各国的大气污染对策史与该国的工业化历史紧密联系在一起,例如,在工业革命发源地英国,大气污染对策的历史要追溯到18世纪。

  再者,大气污染问题也与能源问题、全球变暖问题等密切相关,控制化石燃料的消费,成为解决大气污染问题和稳定二氧化碳排放量的重要课题。

  日本大气污染的历史要追溯到“公害”这个词还没有出现的明治政府的增产兴业政策时代。日本大气污染,是日本在近代化过程中经过若干阶段的变化而来的。要考察当前日本的大气污染对策体系,决不能脱离日本特有的历史,这可追溯到十九世纪末。日本为解决由硫氧化物、烟尘、粉尘引起的大气污染而所设计的对策体系,现今被称之为成功的事例,但它决不是一朝一夕完成的事情,而在其背后隐含着不断总结此前的经验教训、积累基础技术等漫长的历史背景。

  许多发展中国家于20世纪后半叶才开始进行日本从19世纪末到20世纪初就已经历了的工业化进程。这些国家试图利用30至40年这样短的时间去跨越日本花费近百年时间才完成的进程。虽然他们具有获得发达国家持有的最先进的知识和经验的有利条件,但是,因无法具备经历漫长时期方可构筑的各项条件,多数情况下难以直接照搬发达国家的对策体系。

  这就意味着,总结日本大气污染对策的历史,不能单纯观察历史事实记录,还要提供日本的经验教训,以便为日本今后及其他国家所参考,制定出反映各自特点的空气污染政策。为此,本章在回顾19世纪末以来的日本工业化历史的同时,叙述了日本的大气污染对策体系形成的背景。

  日本的污染历史可追溯到以欧美的近代社会为目标推进增产兴业政策的明治时代(1868~1912年)的初期。当时,在促进日本向现代工业转变方面起中心作用的纺织业、铜精炼、炼铁业的地区,随着生产规模的扩大,产生的空气污染也从明治年间到大正年间(1912~1926年)逐渐扩大。

  像大阪、东京这类大城市,除纺织业等近代工业以外,这里还成为锻造冶炼业等各种街道工厂的重要建设地点,特别是到了大正年间,火力发电厂的建设引发了大气污染问题。这种情况与汽车交通量的增大带来的大气污染叠加,形成了复合型的城市大气污染。

  与此类似,从明治中期开始,在枥木县的足尾铜矿(建于1890年左右)、爱媛县的别子铜矿(建于1900年左右)、茨城县的日立矿山(建于1910年左右)等铜冶炼厂,在冶炼铜过程中产生的硫氧化物引起的大气污染,使周边地区的农业、森林和渔业遭受了极为严重的损害。

  在大气污染恶化过程中,各地区民众开展了激烈的反对污染运动。大阪市内由于市民对污染的抱怨不断,大阪府数次颁布政府令控制污染。一八八○年,大阪市在其颁布的政府令中第一次使用了“公害”一词,这是该词在日本首次出现。但是,由于当时还没有引入必要的大气污染对策,所以也没有取得所期待的控制效果。而且由于日清(即甲午战争-译者著)(1894年)、日俄(1904年)战争的爆发,反污染运动也就销声匿迹了。

  在此之后,直到1927年大阪市成立都市协会煤烟防止调查委员会,负责调查烟尘损害情况及排烟防止方法,进行了面向国家和大阪府的煤烟防止规定编制工作。作为协会努力的成果,于1932年制定了日本最初的煤烟防止规定(大阪府令)。但是,好不容易制定的该规定也因第二次世界大战爆发及接连不断的战时体制的变化而不能充分发挥作用,这种情况一直延续到战争结束。

  在铜冶炼厂周围,当地居民反对污染的示威运动也极其激烈,尤其在足尾受害居民与政府发生了冲突。为解决这个问题,一生效力于本地的政治家直接上书明治天皇,成为足尾很大的社会问题(参照专栏1)。

  对当时的污染问题,由于缺乏污染对健康影响的医学知识,也存在损害补偿核算的困难,当地居民对企业展开的反污染示威运动并非针对人体健康损害问题,而是主要集中在被称为农业、森林和渔业等第一产业的损失赔偿方面。而当时企业的重点是解决运行方面的障碍,再加上当时对付污染的对策在技术上不够发达,这就使得污染问题不可能得到明显的改善。企业继续按照它们的方式生产,偶尔给受害者一些补偿。而民众强烈要求企业停产、停业。结果,形成了长期持续的反污染运动。可以说,当地居民不仅仅牺牲了经济利益,而且影响了他们日常生活和精神领域的方方面面。

  在这一时期,明治政府认为在矿业开发过程中发生污染是不可避免的,虽然从1896年以后曾下令执行污染预防对策,然而,事实证明,这并没有从根本上解决空气污染问题。

  所谓足尾铜矿矿毒事件,是由于从位于枥木县上都贺郡的足尾铜矿流出的铜矿毒水,对从足尾群山发源的渡良濑河沿岸的农渔业造成损害的事件。

  足尾铜矿的历史始于1600年左右,直到1877年古河市兵卫开始经营后,随着日本工业的发展而得到了迅猛的发展。

  然而,大约在1878年发生了洪水,在渡良濑河上出现了死鱼漂浮等异常现象。1880年枥木县令宣布渡良濑河的鱼有毒,并发出禁止捕猎的布告。在此之后,铜矿一方乱伐水源地带的山林作为铜矿的燃料、同时烟气对森林产生了严重的危害,发生几次山洪之后,矿毒造成的损害也变得越来越严重。

  1891年,在帝国议会上,枥木县选出的众议院议员田中正造就足尾矿毒事件提出首次质询,此后他又对该事件进行了再三质询。1897年,渡良濑河矿毒受害农民二千人进京请愿,农业和商务大臣榎本農视察了矿毒地区之后,在内阁设立了足尾铜矿矿毒调查会。同年5月,该调查会向古河市兵卫发出了由37个项目组成的矿毒除害工程的启动命令。但是,随后袭来的大洪水,使人们对此防御工程的可靠性也丧失了信心,要求铜矿停止开发的呼声变得越来越强烈。最终,1900年2月,数千受害居民在上京请愿途中,在川俣村与警官队发生了冲突事件(川俣事件)。就此事件,田中正造在帝国议会上提出质询,并强烈地抨击了政府。1901年他辞去议员职务,并就矿毒事件直接上书明治天皇。结果,社会舆论激烈,组织起各种救援活动。针对这一情况,1902年3月政府再次设置矿毒调查会,开始就足尾铜矿污染采取了实质性的对策,发出严格命令,要求实施矿毒预防工程。

  接着,为缓和洪水危害,政府于1907年根据《土地征用法》强制收购了位于渡良濑河和利根河的合流点附近枥木县下都贺郡谷中村的土地,该村从此废弃,并形成了一个湖以控制洪水。

  当时采取的大气污染对策,从现在的眼光来看是很初步的,而且其中还有因缺乏科学知识不但没有效果,反而在某种程度上还增加了损害程度的问题。尽管如此,当时的对策奠定了今日日本的污染对策技术的基础。

  日立矿山在处理烟害事件的过程中,一开始采取低烟囱强制排气扩散措施,但这种方法效果不佳,对矿山周边地区的大气污染损害赔偿额反而显著上升。后来,矿山使用气球进行高层气象观测,并建造了高烟囱,这是一种排烟稀释的有效方法。它们于1914年在标高325m的山上建造了高达156m的烟囱,这在当时是一个划时代的大气污染防止对策。

  在别子铜矿烟害事件中,住友矿业接受政府的命令,于1904年将冶炼厂从新居浜迁址到距濑户内海(日本本州、四国和九州所环绕着的内海――译者注)18km处的四阪岛。但是,迁移至四阪岛后 ,由于濑户内海气流的影响,出现了对四国陆地更大范围的烟害结果,并且在接连不断的反污染运动中签定了赔偿合同。从此之后,住友矿业独自进行硫氧化物对策的技术开发,并于1929年新引进彼得森(Petersen)式硫酸制造装置,使排烟中二氧化硫的浓度减少了一半,大致解决了这个问题。到了1939年,住友矿业与当地民居以协定书的形式明确了引进中和硫氧化物的技术(排烟脱硫技术的一种)。这措施既是一项污染对策,同时也对当时需求量不断增长的硫铵化肥制造所需硫黄的供应起到了积极作用。

  1887年~1916年,从东京深川的浅野水泥深川工厂烟筒里排出的水泥粉尘使附近居民受到极大损害(浅野水泥降尘事件)。为防止扬尘的扩散,工厂引进欧美技术对炉窑进行了改良并安装了电除尘装置。电除尘装置回收的粉尘,被加工成钾盐,作为钾肥销售。

  战前的大气污染防治与战后相比则具有地区性的特色,因为明治政府以来富国强兵,增产兴业政策处于优先地位,而由国家实施的污染控制对策很少。此外,屡次发生的战争也在一定程度上延迟了大气污染对策的实施。

  尽管明治宪法对地方自治有相当大的限制,但使我们仍应注意到地方政府在污染预防领域内所起的作用。像大阪府那样,在当地居民强烈反污染运动的背景下,再三协调了农业、林业、渔业和近代矿业工业之间的关系,由政府颁布公害防止命令等,就是一个典型的例子。

  在反对污染运动过程中,有一些企业和居民之间签署备忘录的事例,这可以看作现今污染预防协定的原型。但是,大多数备忘录的特征是由企业支付损害赔偿作为解决纠纷的临时方法。

  在向当地居民支付损害赔偿额逐渐增多的同时,为了最终达到不再产生有碍于生产活动的事态,企业开始了推进大量真正的空气污染防治对策,这些对策就形成了战后大气污染对策的技术基础。

  三、第二次世界大战后从高度经济成长期到石油危机的大气污染问题(1945~1973)

  第二次世界大战后,日本工业迅速复兴,以煤炭作为主要能源的工业复兴,在各地出现了以降尘和硫氧化物为主的大气污染问题。其中,以灰分含量高的宇部煤为燃料的宇部市降尘量尤其显著,所以,日本自上世纪40年代后半期开始对粉尘进行了监测,随后在札幌、横浜、川崎、神户、北九州及大牟田等地也开展了由地方政府负责的粉尘监测工作。

  从1955年的经济景气开始,日本经济进入了前所未有的增长时期。50年代后半期的实际经济增长率为8.8%,60年代前半期为9.3%,到60年代后半期更上升为12.4%。日本政府及民间的共同努力使日本经济进入高速增长的轨道,并从战后复兴开始全力迈向经济独立化。由于1955年~1964年日本经济的飞跃式增长,使得能源消耗量在十年间约增长了3倍(换算成石油,从1955年度的5130万吨增长到1965年度的14580万吨),而且能源的主角在十年间也由煤炭转为石油(1955年度能源消费中煤炭占49.2%,石油占19.2%;1965年度煤炭占27.3%,石油占58.0%)。

  正因如此,大气污染的类型也转变为以硫氧化物为中心的污染,并且大气污染向更广泛的区域和更严重的方向发展。需要指出的是,引发日本严重污染的原因,除前面讲的能源消费量的增大和能源种类的转换外,还有如下两点。

  与以前不同,日本从1955年左右开始的经济增长过程,除为完善工业基础而进行的积极的公共投资外,以民间资本投资和出口扩大为主导,促进了重工业的增长。1955年时,重工业占工业生产额的比率为44.7%、占出口额的比率为33.7%;而1970年,上述比例分别增加到了62.6%和73%。

  一般而言,重工业是一个单位产值潜在污染物排放量大的产业。因此,与外国相比,在通过经济高速增长过程形成的以重工业为特色的日本,其单位GNP的污染排放量大。此外,出口产品在日本生产加工,所以在加工这些产品的过程中污染物排放量将远多于日本最终自己消费的部分。因此,与国外相比,这也是在日本发生严重工业污染的重要因素之一。

  在经济高速增长初期,由于石油化学工业的发展成为一大战略,为扶持该工业的发展,四日市、德山、岩国将旧军队燃料厂厂址进行拍买,通产省于1955年公布了石油化学工业发展对策,1961年茨城县公布“建设鹿岛工业带计划试行方案”等,从而开始了在沿海地带建设大规模联合企业的行动。

  以上述事实为背景, 1962年10月日本公布了“分散到地方、据点式布局模式”的“全国综合开发计划”。 1963年根据《新工业城市建设促进法》、《工业发展特别地域发展促进法》,指定了十三个新工业城市和六个工业开发特区。因此,污染发生源被集中布置在沿海工业地带内,成为产生严重污染的原因之一。

  在京浜、阪神、北九州等大的工业地带,大气污染问题随战后经济的复兴日益加重。自1950年开始,户火田(译者注:火字旁加田)市(现在的北九州市)受排烟危害的地方妇女会展开了反污染示威。即使在东京,1955年制定《排烟防止条例》前后,高楼鳞次栉比的市中心,一到冬季从采暖锅炉排出的黑烟,使大气污染严重到很难看见太阳的程度。

  这一时期的主要污染问题是大量使用煤炭引起的黑烟排放,以及氧化炼铜法产生的红烟。这种由烟尘引起的大气污染,因使用引进的除尘装置而得到了很大改善。例如,如图2-1所示,在宇部市由于企业主动采取污染防止对策而设置除尘装置后,单位燃料降尘的排放显著减少,尽管煤炭使用量增加了,但有效地减少了烟尘的排放量(参考专栏2)。

  在水泥工业发达的山口县宇部市,从日本进入高速经济增长期之前起,由于使用了低品位的煤炭,大气污染非常显著。特别是1951年的降尘问题最为严重,达到55.86吨/km2/月。1949年,在宇部市开展了大气污染的常规监测和免疫学调查,并于1950年颁布条例设置委员会。在相互理解和合作的精神下,该委员会联合政府、企业、学者以及市民等,根据各种信息和科学的数据就污染防止对策进行协商并自发实施,这就是所谓的宇部方式。

  ①排放源对策(煤炭的燃烧方法、除尘装置的维护管理、烟囱高度的调查、大气污染状况的监测等);

  上述对策取得了很大成功,即使在60年代日本高速经济增长时期,也在没有遇到其它城市那样产生严重污染的情况下实现了其发展。同时,这个对策对此后的1962年制定《煤烟排放控制有关法律》也产生了很大的影响。

  自1955年起,四日市地区成为在日本最早进行沿海联合企业型开发的区域,从1959开始陆续开工投产的各工厂企业,到1961年时就引发了所谓的四日市哮喘问题。在与联合企业相邻的盐浜地区,持续发生了由于恶臭使中、小学校即使在炎热的夏天也不能开窗户上课的事例。

  从60年代前半期到1975年期间,千叶县的京叶联合企业、冈山县的水岛联合企业、名古屋市南部地区等新建工业地带,也重蹈了四日市的覆辙。如1962年投产的水岛联合企业,到1964年时就发生了由于排烟而使草木枯萎的事情。

  一方面,在川崎、尼崎、北九州等战前已有的工业地带污染状况变得更为严重,另一方面,由于新建大型发电厂、石油精炼厂等新厂的缘故,使得该地区的大气污染进一步恶化。从氧化炼铜炉排出的红烟使得太阳变成了红色;烟雾导致能见度降低;就连居住在工业地带的儿童绘画也欠明亮,颜色偏暗。

  根据民众的要求和以基于空气污染调查数据的地方政府迫切要求立法的情况下,第一部空气污染控制法《煤烟排放控制有关法律》编制完成。即使在1962年12月该法已经生效,东京持续的排烟依然成为社会问题。此外,1964年9月发生在富山市的化工厂氯气泄漏事故,导致包括市民在内的5131人中毒。

  直到1973年发生石油危机,日本经济持续高速发展,60年代后半期的实际增长率超过了10%。这期间,能源的需要持续扩大,1965年~1974年的十年间增加了两倍多,若与1955年相比实际增加了约七倍。

  在这一时期,不止是大气污染,还有新干线等引起的噪音、振动,水质污浊、自然破坏等问题,在日本各地逐渐显露出来,并且问题的严重程度也在加深。1968年政府正式认定,熊本的新日本氮肥株式会社(TISSO株式会社的前身)和新泻的昭和电工株式会社的排水是产生水俣病的原因;三井金属矿山株式会社的排水是“痛痛病”的原因,从而明确了这些健康损害是由于工业污染所致。由此,形成了一种经济增长与环境保护二者是对立的,“即使为了工业发展,也绝对不允许污染发生”的认识,国民反污染的舆论急速高涨。

  正是在这种情况下,1967年日本制定了《公害对策基本法》,但是,由于污染问题仍越来越严重,为彻底强化污染对策,1970年在所谓的公害国会上,进行了大规模的法律修订和新法制定。此届国会修订的《公害对策基本法》和《大气污染防止法》成为此后日本大气污染对策的基础。

  《公害对策基本法》和基于此法制定的具体对策,是实施与污染对策有关的综合政策,特别是对工业污染及工矿企业等污染源的控制倾注了很大力量。但是,此后随着环境问题转向城市/生活型污染以及全球环境问题,《公害对策基本法》的局限性越来越明显地暴露出来,直到在1993年通过了环境基本法。

  根据1965年度以来连续监测站的监测结果,大气中的二氧化硫浓度年平均值从1967年度的峰值0.059ppm呈递减趋势(图2-2)。这被认为是推动燃料的低含硫化和将横浜创造出的污染防止协定模式在全国广泛推广的结果。

  但是,污染水平依然超过环境质量标准,再考虑到能源需求的增加因素,有必要进一步强化对策。为此,从1970年时起,日本开始实行全国范围的对策。除了制定环境质量标准(1969年2月)、实施排放控制(K值控制规定从1968年12月第一次制定,到1976年9月第八次修订,1974年以后制定总量控制规定)之外,在民间也采取了诸如燃料的低含硫化、向LNG(液化天然气)燃料转换及安装烟气脱硫装置等诸多对策。这些措施使大气中的二氧化硫浓度的年平均值在1975年下降到与环境质量标准值相当的0.02ppm(日平均0.04ppm大致相当于年平均值0.02ppm)水平。

  采取了上述的污染对策,使日本克服了与硫氧化物有关的大气污染危机,在第四章中将详细地叙述各部门所做的种种工作。

  如何完成汽油无铅化工作,也是这一时期面临的问题。在很多发展中国家至今仍使用含铅汽油,伴随着快速的汽车普及带来了严重的大气污染问题。

  四乙烯铅能够有效提高汽油抗爆性能且经济上有利,在日本市场上曾被广泛使用。但是由于铅对人体有害,同时也对催化转换器产生不良影响,所以1965年在通产省的工业结构审议会下设置了汽车污染对策分委员会。根据对策分委员会的讨论结果,通产省发布通告从1970年1月开始强化汽车汽油加铅量的限制,同时,在日本工业标准(JIS)中将加铅量的最大限值从0.8cc/l改为0.3cc/l。

  此外,汽车污染对策分委员会出版了一份包括汽油无铅化计划在内的与汽车污染对策有关的中间报告,并以此来推进汽油的无铅化。尤其是研究了与无铅汽油有关的阀座衰退(Valve seat recession)问题,英语快速为了顺利实现汽油无铅化转变计划,还设置了无铅汽油推进协议会。

  经过以上过程,通产省于1974年正式确定汽油无铅化对策,从1975开始生产无铅汽油,从1977年起开始生产适合无铅汽油的车辆,并解决了阀座衰退问题。另外,高级汽油也于1987年左右被无铅化。

  在回顾日本大气污染问题时,不能忘记曾发生过诸多悲惨的健康损害问题这一事实。在谈论日本污染对策的“成功”之前,必须先注意此前曾引起众多人健康受损这一“失败”之处。

  日本企业对战后经济的复兴与高速发展做出了贡献,国家的工业政策和金融政策从经济发展的角度看是成功的。但是从众多人的健康受到损害这一点看,就是一种未能将环境污染这种外部不经济性内在化的“市场失灵”; 另外,从防止健康损害发生的污染防止政策体系未能建立和实施这一点看,是工业布局政策及污染防止政策的“政策失灵”。

  在此,从健康损害的发生及作为事后补偿受害者措施的观点出发,拟对日本大气污染对策的历史进行概括。

  从高速经济增长初期起,在全国各主要工业城市的居民当中,发生了被认为是大气污染引发的呼吸器官障碍现象。如果收集大气污染最为严重的1955年至1965年有关情况的记录则可以发现,当时有些地方因硫氧化物和粉尘造成的大气污染竟使能见度降至30~50米,汽车大白天都开着灯行驶,有时空气中弥漫着硫氧化物的刺鼻气味。

  在如此严重的大气污染环境中生活的许多居民,都反映患有各种呼吸器官疾病,在大气污染严重地区,该病的发病率为非污染区的2~3倍甚至更高。在这种情况下,通过受到大气污染引起疾病痛苦的居民诉说,使那些还没有切身体会的人们了解到这个问题,并通过做工作纠正当地社会中对污染受害者的偏见和不公平待遇,逐渐实现了民众团结。具体的大规模的受害者行动,便是1967年9月提起诉讼的四日市污染诉讼,通过此次诉讼活动,把悲惨的大气污染受害者的真实情况公诸于天下(参考专栏3)。

  三重县四日市,在1960年时人口约二十万,工业产值在全国556个城市中位居第十二,占日本石油化学工业产值的四分之一。从1960年左右起,大规模的石油联合企业开始投产,联合企业投产后的第二年(即1961年),企业邻近地区的有些居民抱怨出现了类似哮喘病的症状,到1963年6月人们的抱怨显著增多,此后不久,取名为“四日市哮喘”的哮喘病引起人们的广泛关注。“四日市哮喘”,包括后来在公害健康损害补偿制度中规定的慢性支气管炎、支气管哮喘、肺气肿等,在各种症状中,确认呼吸困难等症状与二氧化硫浓度的高低具有相关性。

  继盐浜地区的联合企业投产(1960年),到午起地区的联合企业开工投产的1963~1964年,四日市的大气污染达到最为严重的状态。当时在四日市所使用的重油硫含量在3%左右,年硫氧化物排放量约为13~14万吨(以SO2计)。1964年,矶津地区SO2一小时平均浓度值超过0.5ppm情况占总测定时间的3%,有时甚至超过1ppm,超现行环境质量标准0.1ppm的十倍,甚至还出现过超过仪器量程上限2.5ppm,竟把仪器指针振掉的情况。该地区1964年的SO2年平均浓度值为0.075ppm,大致相当于现行环境质量标准的近四倍。

  1970年之前还没有关于实际损害情况的统计数据,但是上世纪60年代就有国民对身体症状提出投诉的,也有居民要求搬家和迁学,特别是联合企业附近的学校已经由于恶臭而防碍上课,达到了即使在夏天也不能打开窗户的程度。

  根据有了补偿措施的1970年以后的统计,在四日市认定的患者总人数为1738名,最高峰时认定的患者数为1140名。1988年解除指定地区后,未进行过重新认定,1995年的认定患者数是674名。

  由于大气污染造成的伤害是人为的,所以与一般的民事纠纷一样,受害者基于引起大气污染者民法上的不法行为,通过民事诉讼途径开始提出了赔偿请求。但是,通过民事诉讼途径请求损害赔偿时,受害者必须举证伤害的发生、加害行为与损害事实之间的因果关系、加害者的故意与过失,以及受害者的权利或利益受到非法侵害的证据等。可是由于在大气污染等污染诉讼中,科学地证明环境污染行为与健康损害的因果关系相当困难,同时在很多时候诉讼中不可缺少的数据往往掌握在作为被告的企业手中,原告没有数据。正因为这种举证方面的困难和受害者处于不利地位等因素,走向法庭判决的道路是漫长而又艰苦的。

  为解决上述问题对司法的制约,法学上从当事人地位平等这一原则出发,出现了不少在审判过程中减轻受害者举证责任的判例和观点。另外,作为科学对策,四日市污染诉讼案的原告方,列举出三重大学吉田克已教授等接受四日市地区大气污染对策协议会委托所进行的流行病学调查结果,证明了大气污染与呼吸器官疾病的发病率之间的确凿的相关性,在大气污染民事审判方面做出了划时代的努力(参照专栏4)。

  流行病学,也就是流行病研究,是以人的群体为对象,从宿主、病因、环境等方面总括起来研究人体健康及产生异常的原因。该学术领域关心的是促进健康,预防疾病。临床医学是以个体患者为对象研究诊断与治疗方法,流行病学则是以包括健康人在内的群体为对象,主要研究疾病的预防方法。

  流行病学调查是用科学的手段,研究大气污染及其对健康影响的因果关系。日本早期很有名的调查事例,是以四日市(污染地区)和津市(对照地区)的买保险者为对象进行的大规模受诊率调查。此调查表明,受污染地区50岁以上年龄层哮喘病受诊率超过对照地区的四~五倍,同时,还发现在四日市市内大气中的硫氧化物浓度和受诊率之间具有很高的相关性(暴露、反应关系)。在大气污染急剧恶化的60年代,发现污染对生命体有高度影响,并且由许多事例能够建立比较明确的因果关系。

  对于四日市污染问题,三重县立大学的吉田克已教授与四日市共同进行了污染调查和以流行病学为基础的健康影响调查,该项调查是对大气污染与健康影响的关系进行系统、连续调查的先驱。同时,吉田教授在1967年的四日市污染诉讼中,基于多年以流行病学为基础的调查,作了二氧化硫与健康影响因果关系的证言。根据流行病学调查等结果,促成了法律承认的因果关系的最初判决。我们不应当忘记,科学工作者所进行的实实在在的流行病学调查,成为对大气公害健康受害者的救济和推动大气污染防治对策的重要基础。

  基于已经清楚了因果关系的流行病学调查,1972年7月做出了四日市污染判决,驳回了被告企业提出的已采取当时最新的技术措施防止污染的这一主张。并强调,企业如果排放可能危及人体和生命的污染物,必须不计经济费用,采用世界上最先进的技术和知识进行预防,否则就难免形成过错。

  四日市大气污染诉讼的判决,无疑对健康受害者赔偿方面起到了重要作用,但由于存在已述及的原因,司法判决本身并没有给受害者迅速赔偿提供光明的前景。有鉴于此,日本在1972年采取了法律措施,颁布了《大气污染防止法和水质污浊防止法的局部修正法律》。这部法律规定了:即使损害造成者不是故意或者无过错,由于环境污染行为而发生受害者超出忍受极限的损害时,也应负担损害赔偿责任。

  虽然引入了与污染有关的无过错损害赔偿责任制度,但受害者仍须采取诉讼手段,况且前述修正法对此前发生的公害健康损害并无溯及力。于是,作为民法上的损害赔偿制度的补充,《公害健康损害补偿法》于1973年6月出台,彻底完善了受害者补偿制度的法律。这部法律随着相关内阁条例的颁布,于同年9月1日正式实施。这项法律的制定是基于这样一种考虑:它不仅有利于热切盼望获得赔偿的受害者,而且对因污染频发使生产活动受到影响的产业界建立某种保险制度。

  在《公害健康损害补偿法》中,认定受害者有制度性的规定,即先指定大气污染显著且在其影响下疾病多发的地区(指定地区),在该地区住所或工作场所暴露在大气污染下超过一定时间(暴露条件)的人,如果患上慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎及肺气肿以及并发症(指定疾病),则认为这些人的疾病与大气污染之间有因果关系。

  中央公害对策审议会的一个报告把“指定地区”定义为“大气污染显著,导致广泛地爆发疾病”的地区。例如:大气污染程度为二氧化硫年平均值0.05ppm以上,疾病的发病率大致是自然发病率的2~3倍以上时为典型例子。

  根据补偿法,由地方行政长官认定的健康受害者,除负担其医疗费以外,还要补偿他们由于污染相关的疾病所造成的其它利益损失。此外,还决定,为了帮助被认定者恢复、保持和改善因特定疾病而造成的健康损失,实行一些与污染相关的健康和福利活动是非常重要的。

  实施健康损害补偿制度所需的费用,根据大气污染物的排放率来确定,工厂、作业场等固定发生源和汽车等移动发生源之间的费用分担比例,在大气污染物中,考虑了全国硫氧化物和氮氧化物情况,确定为8∶2。固定发生源所负担的8成补偿费用,由全国一定规模以上的工厂、作业场分摊。各个工厂、作业场的分担比例,以硫氧化物为指标,根据其排放量的大小来确定。

  根据本制度确定的指定地区,到1978年由开始时的十二个增加到四十一个,1988年认定患者人数达到了10万人,每年补偿费的给付总额在一定时期超过了千亿日元。

  公害健康损害补偿制度实施以后,大气污染防止对策获得了进展,本制度的主要目标二氧化硫引起的大气污染有了显著改善,绝大部分地区达到了环境质量标准,但与此相比,氮氧化物和悬浮颗粒物的达标率低,大气污染改善趋缓。据连续监测站对污染物年平均浓度的监测结果,自1973年到1987年间,大气中二氧化硫浓度由0.030ppm变为0.010ppm,二氧化氮浓度由0.025ppm变为0.028ppm、悬浮颗粒物浓度由0.059mg/m3变为0.041mg/m3。

  另外,关于认定患者,自1978年最后一次确定指定地区以来,大约每年新认定9千人,解除认定6千人,年净增3千人。

  鉴于以上情况, 1983年在中央公害对策审议会上,开始探讨如何针对大气污染形势的新变化改变这一制度。

  1986年4月,审议会下设立的专家委员会的一项报告中认为:“不能否定现在大气污染总体上对慢性阻塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性。1955年至1975年期间,在日本大气污染水平较严重的部分地区,慢性阻塞性肺疾病的发病率高于其它地区,但是,现在的这种疾病不像过去那样主要是由空气污染引起的。中央公害对策审议会采纳了专家委员会的报告,并于1986年10月提出了一份总结报告,其容包括:①解除此前确定的指定地区;②继续支付已认定患者的补偿费;③推进综合性的环境保健措施。

  1987年修正了《公害健康损害补偿法》,第二年3月取消了与大气污染有关的全部指定地区。

  由于指定地区的解除,始于1974年的重新认定工作历时14年后,于1988年宣告结束。解除指定地区时认定的患者总数大约是11万人,整个14年期间被认定的患者总数约达到了18万人。

  对原来制度下指定地区已认定的患者,只要是他们患指定的疾病,则继续得到补偿。到1995财政年底,认定患者人数约有74000人,该年度所支付的补偿金额为869亿日元。另外,从实施公害健康损害赔偿制度到1995年底为止,累积补偿金额达到了16600亿日元(图3-1)。

  虽然解除指定地区后不再重新认定患者,但基于“不能否认现在的大气污染总体上对慢性闭塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性”这一判断,开始加强和推动预防发生与空气污染相关的健康损害事件的措施,包括预防健康损害的活动、推动大气污染对健康影响的调查与研究、建立环境保健监督系统等。

  实施健康损害预防事业所必要的经费,来自于运行大气污染物排放设施的事业者和从事大气污染有关事业的人缴纳的费用,以及政府出资构成的基金(500亿日元)的收益来筹措,这项基金积累于1988财年至1994财年之间。这些活动是根据“公害健康损害补偿等有关的法律(修正法)”,由“公害健康损害补偿预防协会”(原“公害健康损害补偿协会”)具体完成的。

  出现大批由于大气污染造成的受害者,是未能将环境对策在经济系统中内部化的“市场失灵”与“政策失灵”,这种失灵在任何国家都不应重演。

  在日本,面对产生的空气污染受害者,通过受害者运动和事后补偿判决等的手段,最终在工业界的配合下实施了严厉的大气污染控制措施;另外,根据《公害对策基本法》(现为《环境基本法》),在“保护并保持人体健康”的理念下,制定了对空气污染防患于未然的大气环境质量标准和各种管理框架。此外,根据对损害者进行赔偿的判决,在工业界的配合下创立了法律上的公害健康损害补偿制度。

  为使今后不再发生由大气污染引起的健康损害,要经常关注大气污染状况的变化,并且有必要长期开展大气污染物对人体健康影响的各种调查与研究,其中需要调查的一个领域就是氮氧化物和其它物质对人体组织的影响。因为很多国家的空气污染状况和社会、文化背景是不同的,这种调查研究不能仅仅停留在国内的层次上,而应进行国际性的比较研究方法。为此,建立一种交换信息和发现机制是非常重要的。

  第四章 克服产业公害造成的大气污染各阶层的作用及成果

  日本在治理严重的产业公害以及对健康损害采取措施方面取得了成功,它主要体现在迅速的降低了硫氧化物的污染。这被称之为日本“污染对策的成功”。

  但是,对成功起主要作用的因素是,经过反复试验和不断摸索,逐渐走出了保护环境与追求利润及经济繁荣二者之间的困境;也包括了以受害者为中心的民众运动、保护当地民众健康的地方政府的先驱性努力、国家对策系统虽然实施的时机稍迟的加强以及企业对策技术的开发和引进等。

  本章将概括地评述上述各方面的作用,以揭示日本控制硫氧化物一类的大气污染物的过程。

  在经济高速增长期,发生了大量空气和水质污染这类问题,造成了许多受害者,使得污染问题成为很大的社会问题。这不只限于受到极大伤害的人们,而且也影响到一般国民,即影响所谓的“人的能力”。这已成为推进对策的主要原动力,人们逐渐认识到,为进行更适合的产业活动,政府必须制定一些规则。

  在日本,以防止污染为目的最初制定的法律是《有关公共用水域的水质保护法》(1958年)及《关于工厂排水控制法》(1958年)。这些法律的制定,起因于1958年在江户川由于造纸厂的排水,发生了渔民和工厂之间围绕渔业损害的冲突事件。

  50年代初期在横浜等地,曾有过近百名居民签名向政府递交防止大气污染请愿书的运动。然而,在三岛、沼津发起的从1963年一直持续到第二年的反对建设联合企业的运动,值得特别书写。

  在三岛、沼津地区,曾被规划为石油化学联合企业工业特区。当时的大气污染法规(《煤烟排放控制法》(1962年))中,对于已经发生显著大气污染的特殊地区作为限制对象地区,而对新建联合企业选址没有任何规定。在最优先考虑吸引联合企业的许多地方政府中,担心产生大气污染的三岛市组织了一个含有地方高校教师的调查团,根据文献及联合企业计划书进行了有无污染的确认研究。调查团使用鲤鱼形风标来测量风向(后来成为很有名的方法),指出了建设联合企业存在的问题。在已发生严重的四日市污染背景下,广大市民非常关心,超过了以前农渔民对企业污染纠纷的范围,使三岛市、沼津市及清水町的地方议会也做出了反对建设联合企业的决议。最终使联合企业的计划被迫中止。

  建立沿海联合企业曾是经济高速增长政策的主要支柱。由于污染问题而使联合企业不能继续建立,对国家、产业界及地方政府形成了很大的冲击。由此,政府对于污染问题有了积极响应。

  实际中也发生了受大气污染伤害的居用法律手段的运动,一个典型实例就是四日市公害审判, 它是于1967年由居民一方提起诉讼,1972年居民一方胜诉(1972年)而告终。

  在推进公害审判的过程中,各地区建立的受害者团体,在《公害健康损害补偿法》颁布前后,在全国进行了联络,他们活跃的活动,对环境保护的国民舆论和行政管理形成了重要影响。进一步,通过审判,大气污染的实际状况在国民面前鲜明化,这也对形成国民一致的意见――为防止健康损害,企业、国家、地方政府应该采取措施――发挥了重要作用。

  国家及地方政府颁布、实施污染对策,必须要考虑国民及居民的强烈愿望,这是因为,吸取国民和民众要求而形成的政策,既是政治行为也是行政行为。如1970年出现了“公害呼救”等全国范围的反公害运动,这一年又召开了“公害国会”等,成为了清一色有关公害问题的一年。公害问题,成为新闻界、报界最关心的事,不仅连日在报纸上出现,电视、广播、杂志也大张旗鼓宣传。在这样背景下,又随着光化学烟雾等新公害现象的发生出现了很多受害者,以及怀疑由汽车排气而发生的铅中毒(后被诊断为并非铅中毒)等问题,对国民造成了很大的冲击。另外,民众向地方政府就公害相关的投诉事件数也不断增多:从1966年的约2万件增加到1970年约6万3千件,增加了3倍之多。就是否赞成经济继续高速增长的舆论趋势,由NHK广播舆论研究所进行了汇集,情况如图所示。(图4-1)。

  1974年9月,到目前为止的经济增长今后若继续下去,对国民生活来说(希望;不希望)

  对于接连不断的环境污染威胁,民众的示威运动也逐步地变为有组织的运动,并形成全国性的联系网络。在此背景下,国民形成了应该将污染对策与经济增长同步、甚至优先考虑的统一意见。

  在日本,与污染问题有密切关系的民众运动,是促进地方政府,国家及企业努力防止污染的原动力。从悲惨的受害中得到教训的民众运动,呼喊出众人的共同心声,且凝聚了巨大力量。

  如今,源于这种公害示威运动的国动,正延伸到公害地区的再生及再利用等更广泛的范围。

  地方政府对经济高速增长的强烈愿望,导致了一系列招商优惠条例的制定,开展了为获得新产业城市或工业特区的游说战等。但是,为了招商所进行的前期投资给地方财政形成很大压力等,往往在所期待的效果出现之前,严重的公害问题就发生了,由此,地方政府成为民众批评和运动的众矢之的。

  在大阪市及东京市,从战前就开始进行降尘的测定。此外,在神奈川县、札幌市等也从1955年前后独自开始降尘等的测定和调查。再有,许多地方也制定了污染控制条例,如1949年日本的第一个条例:《东京都工厂公害控制条例》;1950年制定的《大阪府事业场公害控制条例》;1951年制定的《神奈川事业场公害控制条例》;1955年制定的《福冈县公害控制条例》和1955年制定的《东京都烟尘防止条例》等。

  但是,这些条例只是规定了建设有可能产生大气污染的工厂的申报手续,而不是按定量标准实施排放限制,民众对此怨声不断。我们必须承认这样的事实:地方政府在污染管理上率先采取了主动措施,但是还没有取得实质性的效果,环境污染还在蔓延。另一方面,国家也尚未提出有效对策。

  1960年左右,东京、阪神、北九州等地的大气污染非常突出,已成为全国注目的问题。国家发觉事态的严重性,开始制定以防止公害为直接目的的法律。

  1962年,有关大气污染的最初法律《煤烟控制有关法律》出台。但是,该法律与地方政府已生效的条例有冲突,为此,1963年又对法律进行了修正。明确了由国家颁布有关煤烟发生设施条例,而地方政府有权制定煤烟发生设施以外的设施条例。其后,地方政府制定了具有更加广泛和强化内容的公害控制条例,这对国家公害控制实施起到了先导作用。

  1969年修正了《东京都工厂公害控制条例》,并更名为《东京都公害控制条例》,其中,除了工厂或设施的申报制度之外,还包含有关制定排放标准和防治公害规划的规定。而且,二三年后,神奈川县等几个地方政府的公害控制条例中引入了实质性的总量规定标准。此后,总量控制规定作为一种有效的限制公害的方法被国家法律采纳。

  地方政府在公害防止条例制定以外,也精心创造并推进了各种污染控制对策。与企业间缔结公害防止协定就是其中之一(参考专栏5)。这种发源于日本的方法,是对法律、条例规定的补充完善,作为一项重要的防止公害的模式在地方政府间被广泛应用。公害防止协定多数是在地方政府与企业间签订,也看到有当地居民参加的情况,即由居民、企业与地方政府三者之间签订协议。为了增强协定实施的威力,公害防止协定对新建工厂要求采取比现有工厂更严的对策,且根据各地情况不同采取灵活的对策(见表4-1及图4-2)。

  还有,在企业对污染控制力度不够的初期,地方政府的技术人员在监测技术、控制对策技术的开发等方面发挥了很大作用。

  公害控制法令在系统整顿以前的1964年,横浜市对在横浜沿海工业区建设电源开发公司矶子火电厂进行了独立环境调查。根据调查结果,作为在填海造成的陆地上建设电厂的一个条件,要求签订并遵守公害防止协议。这被称为横浜方式,并成为以后的公害防止协定的模式。但是,相对于其后的公害防止协定多数是限于行政指导的君子协定而言,在横浜方式中,当企业未根据市里的指示采取对策时,市里可代替企业采取适当措施并要求企业负担费用。特别值得注意的是,为了履行对策,附加了担保条款。

  所谓公害防止协定,是指地方政府与污染发生源的企业,就污染排放标准、新增生产设施时的污染控制义务和实施有关对策等进行协商,将双方达成一致意见的内容以协议书的形式加以总结而形成的一种文书。对公害防止协定本身的法律解释,有协议学说和合同学说;对其内容的法律约束力仍存在一些争论。但是,在现实中它已成为日本控制污染的独特、有效方法,并成为现有法律和条例制定规定的一种补充。最近,对依据现行法令难以处理的半导体等尖端产业的环境污染,这一方法显示了活力。

  地方政府对不同地区、不同自然条件及社会背景下发生的各式各样的污染问题,除了满足当地居民的切实要求采取紧急对策外,很难有别的选择,所以很多情况下,地方政府先于国家采取对策。我们必须特别注意,在此过程中,地方政府行政长官的决策以及在与企业和当地居民的交涉中主管人员所做的努力。特别是现场主管,既要精通企业的全部活动,更要调动自己全部经验与智慧,提出各种污染控制的主意以说服企业。

  一些地方政府所采取的公害防止对策对激励和建立国家最低要求的污染控制对策做出了贡献。

  与地方政府的工作比较,国家在公害防止对策上行动迟缓。实际上,从战后一直到1955年几乎没有值得一提的事情。

  1955年12月,厚生省起草了《生活环境污染防止标准法案》,第二年与有关方面进行协商。但是,因与产业有关团体和省厅强烈的反对等原因,没能向国会提出。这是产业界和有关省厅考虑到环境与经济发展是对立的,重视优先发展经济的缘故。厚生省对本法案的一部分进行了修改后于1957年12月再次向相关省厅提出,仍没能得到认可,结果法律草案未公诸于世。

  这期间,由于能源消费量增大和石油联合企业建设,使大气污染问题变得更为严重。一方面,厚生省为以后立法重新开始进行调查的;另一方面,通产省不只从公众卫生方面、而为产业健康发展也要解决大气污染问题的见解出发,也进行了立法的准备。从1961年通产生与厚生省重新开始了线月制定了《煤烟控制有关法律》。根据本法,在国家指定地区限制“煤烟及其它粉尘”(相当于《大气污染防止法》中的烟尘)及“三氧化硫或无水硫酸”的排放。

  这个规定,对烟尘排放发挥了一定效果,但因对硫氧化物限制较松,没能完全解决大气污染问题。

  1963年,对四日市的大气污染,厚生省与通产省共同组织由专家组成的黑川调查团,到现场进行污染影响调查和发生源对策调查。1964年,由政府提出关于四日市公害劝告,对推进公害对策的发展起了一定作用。

  其次,调查团为进行三岛、沼津的联合企业建设问题的调查,于1964年进入现场,根据风洞实验与计算机模拟,进行了发生源调查和事先预测、评价。风洞实验,是将大气模拟用于产业污染事先调查的最初例子,它是将大气污染分析、测定和气象调查相结合进行事先调查技术的先驱。

  从这一时期开始,深深体会到:对污染控制对策,必须在统一的理念下把多种手段的联合起来形成综合性的工作;必须由应急性、临时性的对策转移到预防性、计划性的工作上来。还有,要求明确作为推进公害对策前提的一些基本原则、公害对象范围、公害发生源者的责任、国家和地方政府的责任与义务的呼声日益高涨。其结果是,《公害对策基本法》于1967年7月出台。

  公害防止计划是新一种新的行政手段,它是根据《公害对策基本法》,以污染显著和显著担心地区(敏感地区)为对象,对复杂多变的污染现象进行综合性防治的计划,由国家及地方政府共同协作完成。在1971年,为推进公布了污染控制计划的地方政府的对策实施,出台了财政上的特别措施(提高国家补助负担额),推进了地方政府在大气污染领域的环境监测体制的完善。

  在公害对策基本法中,把要达到的环境状况目标确定为环境质量标准,为了达到环境质量标准制定了相关规则和措施。在1969年,制定了以健康为目标的大气质量标准,对硫氧化物,“在一年期间测定的小时平均浓度值不超过0.05ppm”。此环境质量标准,在1970年公害对策基本法修正和1972年做出的四日市公害判决的背景下,以及根据日后获得的科学知识,在1973年改为,对二氧化硫,“在一天中,测量的一小时平均值必须低于0.04ppm,且一小时浓度值低于0.1ppm。”

  为达到硫氧化物标准,首先,要急速且有计划地推进燃料的低硫化,因燃料燃烧是硫氧化物产生的主要原因。为此,在通产省综合能源调查会设立低硫化对策本部,根据审议结果,采取了以下对策:

  第一,原油的低硫化。从东南亚及中东地区增大进口低硫原油。结果,进口原油的平均含硫量从1965财政年度的2.04%降为1969财政年度的1.68%。第二,从1967年开始了对重油脱硫。对于内需重油量的重油脱硫处理能力,从1967财政年度的3.3%,达到1969财政年度的20.6%,再到1975财政年度以后的60%。第三,为了防止大气污染,在电力工业中采用原油作为燃料。

  除了上述燃料低硫化的对策之外,主要由企业自行努力,进口了不含硫的LNG(液化天然气)和采取了城市燃气区域制冷、供热等的措施(参考专栏6)。对LNG,虽然也有运输手段和稳定供给体制方面困难,但因其不含硫成为了极有效果的对策。再有,城市燃气区域供热是城市大气污染控制的有效对策。

  天然气,因为是不含硫的化石燃料,燃烧时不产生硫氧化物,且几乎没有烟尘排放;加之与煤炭和石油相比,二氧化碳排放量也相对减少。为此,在推进大气污染控制对策上,是非常优越的能源之一。

  1970年,接受东京电力株式会社提案,东京电力株式会社的南横浜火电厂在世界上第一个开始使用LNG。当时,对LNG作为发电燃料使用,也有种种问题:从单纯的经济利益比较,其价格比重原油高出三成;生产国有限;必须在产地以极低温度液化;必须用特殊的船舶大量运输等问题。

  但是,电力公司从重视能源分散多样化、做好环境保护这一社会性要求等方面做出判断,克服了这些经济性、技术性困难而引进了LNG。

  在日本,因为能源资源的大部分依赖进口,使其选择燃料转换防止大气污染成为可能,也需要指出,当时的日本,已有充分的经济实力和技术实力。

  根据《公害对策基本法》,1968年6月制定了《大气污染防止法》(同时废止了《煤烟排放有关法律》),对硫氧化物引入了对应不同排放口高度与地区来决定允许排放量的K值规定(参考专栏7)。计算各地区的排放标准是按以下原则确定的:以当地的大气污染现状、燃料需要预测等为基础,把地区全部硫氧化物排放总量与环境质量标准挂钩确定出当地允许排放量,并使排放量削减至允许排放量限度之内。这个排放标准,到1976年修订了8。